2021年10月15日，应急管理部印发《消防救援机构办理行政案件程序规定》和《消防行政法律文书式样》（以下简称《文书式样》）。《文书式样》的一些内容与《公安行政法律文书式样》相似。
笔者在法律服务过程中，发现《文书式样》存在一些可以完善之处，遂在此逐一提出并加以分析，供读者参考。
可完善之处涉及：第一部分“一般要求”的三项内容；第二部分“具体要求”的三项内容；《立案审批表》《案件移送通知书》《询问通知书》《询问笔录》《调取证据通知书》《行政处罚告知笔录》《行政处罚决定书》《送达回证》《终止案件调查决定书》九种文书。建议增加的内容使用下划线标记，建议删除的内容使用删除线标记；对于原文已存在下划线等不方便标记的内容，笔者会尽量将修改建议表述清楚，以便读者一目了然。
一、一般要求
（一）【原文】第21项“需要当事人签名确认的文书应当由其本人签名，不能签名的，可以捺指印。”
【修改建议】第21项“需要当事人签名确认的文书应当由其本人签名。不能签名的，可以捺指印，执法人员须注明情况。”
【理由】当事人不签名、仅捺指印，无法判断系应签未签还是不能签名。为免误解，需要执法人员注明情况。
（二）【原文】第26项“回答的内容以第一人称‘我’记录。”
【修改建议】删除该内容。
【理由】有一些问题的回答不宜使用第一人称“我”。当问题涉及到单位时，如询问建设工程消防设计审查验收、消防安全检查等客观情况，被询问人的回答一般以第一人称“我公司”“我单位”开头。再如一些要求被询问人确认的问题，被询问人会直接回答“是”“不是”“有”“没有”等内容。一律要求“回答的内容以第一人称‘我’记录”，缺乏必要性。
（三）【原文】第27项“文书内容不得涂改，必须更正的，应当由当事人签名或者捺指印确认，或者重新制作。”
【修改建议】“文书内容不得涂改，必须更正的，应当由当事人签名或者捺指印确认，或者重新制作。不能签名的，可以捺指印，并注明更正日期；执法人员须注明当事人不能签名的情况。执法人员也可以重新制作该文书。”
【理由】一是，更正文书内容，能签名的，应当签名，不宜仅捺指印。二是，不能签名的情况下，当事人仅捺指印，无法判断系应签未签还是不能签名。为免误解，需要执法人员注明情况。三是，更正日期能够体现更正时间，即更正内容的形成时间。
二、具体要求
（一）【原文】第31项“《询问通知书》……是消防救援机构通知当事人接受询问时使用的文书。”
【修改建议】第31项“《询问通知书》……是消防救援机构通知当事人与案件有关的人接受询问时使用的文书。”
【理由】有时会对证人进行询问。《行政处罚法》第四十六条将“证人证言”和“当事人的陈述”区分表述，可见在行政处罚程序中，证人不属于案件当事人。为避免《询问通知书》使用范围过窄，作出上述修改建议。
（二）【原文】第32项“《询问笔录》应当由被询问人逐页签字或者捺指印”。
【修改建议】第32项“《询问笔录》应当由被询问人逐页签字或者、捺指印并签署日期；不能签字的，可以仅捺指印，但应由执法人员注明情况”。
【理由】一是，如能签字，则不宜仅捺指印。确实无法签字的，为免误解，需要执法人员注明情况；二是，签字同时需要注明日期，以确认签字时间。
（三）【原文】第37项“‘现将拟作出行政处罚决定的内容及事实、理由、依据告知如下’处填写行政处罚的种类，如‘责令停产停业’等；罚款应当告知具体金额，如‘罚款三万元’等。”
【修改建议】第37项“‘现将拟作出行政处罚决定的内容及事实、理由、依据告知如下’处，拟作出行政处罚决定的内容填写行政处罚的种类，如‘责令停产停业’等；罚款应当告知具体金额，如‘罚款三万元’等。”
【理由】原文易被误解为：拟作出行政处罚决定的内容及事实、理由、依据，仅指行政处罚的种类及罚款数额。故优化了措辞。
三、具体文书式样
（一）《立案审批表》
1、【原文】“案件来源”一栏第2项“公民、法人或者其他组织举报经核实的”。
【修改建议】方案一:“案件来源”第2项“公民、法人或者其他组织举报经核实的”。方案二：“案件来源”第2项“公民、法人或者其他组织举报经初步核实的”。
【理由】主要从方案一来分析：一是，立案阶段一般系初步判断存在违法行为，但还达不到确认存在违法行为的程度。“经核实的”易被误解为违法事实已经得到确认。二是，举报的实际内容往往比较丰富，不仅指向某些消防安全违法行为，还可能包含一些与消防安全无关的表述。笼统叙述“举报”已经“核实”，易被理解为对整体的举报内容的认可。三是，“案件来源”第1项“消防监督管理工作中发现”未显示违法事实已被确认，第3项“移送”亦然。所以第2项也无需说明“经核实”。
方案二实际也是意在弱化“经核实”这一表述的“认定”意味，修改目的与方案一并无本质不同。
2. 【原文】“案件来源”一栏第3项“移送”。
【修改建议】将“移送”修改为“ （单位名称）移送”。
【理由】“案件来源”一栏第1项已写明系“消防监督管理工作中发现”，第2项已写明“公民、法人或者其他组织举报经核实的”，来源非常清晰。第3项却未写明案件系由哪个单位移送而来，描述不够完整，案件来源不够清晰。
3. 【原文】“立案意见”一栏“属我单位管辖的行政案件，建议及时调查处理。”
【修改建议】“立案意见”一栏“属我单位管辖的行政案件，依据《行政处罚法》第五十四条第二款、《消防救援机构办理行政案件程序规定》第八十二条的规定，建议及时调查处理立案查处。”
【理由】一是，原文内容本质上系对是否符合立案条件进行判断，不仅仅涉及管辖权问题，还涉及是否能够初步认定存在违法行为以及是否在追责期限内等问题。二是，对于行政机关和行政执法人员而言，法无授权不可为。在日常行政工作中，提出建议、意见时尽量引用法律规范依据应成为一种习惯。如此既可使执法人员的办案思路更为缜密，也方便有关负责人根据有关规定作出审批意见。三是，原文内容本质上系对是否立案提出建议，所以表述为“建议立案查处”更为贴切。
4. 【原文】“立案意见”一栏“不属于我单位管辖，建议移送处理”和“不属于消防救援机构职责范围，不予调查处理”。
【修改建议】其一，将“不属于消防救援机构职责范围，不予调查处理”置于“不属于我单位管辖，建议移送 处理”之前。其二，将“不属于消防救援机构职责范围，不予调查处理”修改为“依据《×××》第×条，不属于消防救援机构职责范围，建议不予调查处理”；将“不属于我单位管辖，建议移送 处理”修改为“依据《×××》第×条，不属于我单位管辖，建议移送 处理”。
【理由】一是，不属于消防救援机构职责范围，自然无需再判断是否具有管辖权；但不具有管辖权，未必不属于消防救援机构职责范围。所以，判断是否属于职责范围，这一步骤宜设置在判断是否具有管辖权之前。其二，执法人员在判断是否属于职责范围以及是否具有管辖权时，必然是根据有关事实情况和法律规范依据加以判断。寻找法律规范依据的工作已经做了，却未说明和体现出来，较为可惜。其三，执法人员对不属于职责范围、不具有管辖权的依据作了充分说明，更方便负责立案审批的负责人对立案意见进行有效审查、高效审查。其四，添加“建议”二字，与上下项呼应，行文更加工整。
5. 【原文】“立案审批”。
【修改建议】“立案审批意见”。
【理由】一是，“立案审批”一栏系对是否立案的给出的具体审批意见，所以将栏目名称修改为“审批意见”更为妥当。二是，与上方的“立案意见”栏目名称相呼应。
（二）《移送案件通知书》
【原文】“该案属于你单位管辖范围”。
【修改建议】：“根据 之规定，该案属于你单位管辖范围”。
【理由】办案机构在判断该案属于某单位管辖时，必然系依据某些具体规定作出判断，所以理应在《移送案件通知书》中明确管辖权判定的具体依据。如此也方便接受移送的机关进行审核。
（三）《询问通知书》
【原文】尾部日期上方记载“当事人”。
【修改建议】将“当事人”修改为“签收人”。
【理由】一是，“具体要求”第42项、第43项、第44项、第50项均提到了在文书上直接签收与使用《送达回证》，在功能上基本相同，均系证明文书已被签收。所以《询问通知书》尾部日期上方虽记载“当事人”，实际要实现的却是签收功能，记载“签收人”更为妥当。二是，被询问人可能因“当事人”这一称呼误以为自己是本案当事人、可能受到处罚，从而产生警惕心理，不利于案件调查。
（四）《询问笔录》
【原文】无被询问人意见栏和签字栏。
【修改建议】每一页底部添加两行，第一行“被询问人意见：”，用于填写“以上笔录我看过，与我说的相符”；第二行“被询问人（签字） ，日期： 年 月 日。”
【理由】一是，“二、具体要求”第32项“《询问笔录》应当由被询问人逐页签字或者捺指印，末尾应当由被询问人写明‘以上笔录我看过，与我说的相符’”。二是，《询问笔录》的头部“被询问人姓名”处并未像“询问人”处那样标明“签名”，所以《询问笔录》没有明确留出供被询问人签字之处。
（五）《调取证据通知书》
1．【原文】“根据《中华人民共和国行政处罚法》等规定”。
【修改建议】“根据《中华人民共和国行政处罚法》等第五十五条的规定”。
【理由】根据“一般要求”第19项“填写法律依据时，应当写明所依据的法律、法规、规章的全称并具体到条、款、项。”所以此处理应写明具体条款，为使用文书式样的执法人员作出示范。
2．【原文】正文末尾“附：调取证据清单”。
【修改建议】删除该内容。
【理由】根据“具体要求”第34项，《调取证据清单》是消防救援机构使用《调取证据通知书》调取到证据后，给证据持有人开具的清单。即在出具《调取证据通知书》、尚未调取到证据时，并不需要开具《调取证据清单》。所以《调取证据清单》不必作为《调取证据通知书》的附件一并出具。
3．【原文】“伪造、隐匿或者毁灭证据的，将受法律追究。”
【修改建议】“逾期提供证据的，后果自负。伪造、隐匿或者毁灭证据的，将受法律追究。”
【理由】一是，《调取证据通知书》中明确载明了举证期限，那么对于逾期举证的行为，理应给出提醒或者警示。二是，逾期举证，可能导致行政机关办理案件时未以该证据为依据，进而做出行政处罚决定。当事人如因此进行陈述申辩、申请听证甚至聘请律师，将付出时间和经济成本。行政机关可以通过“逾期提供证据的，后果自负”的表述提示当事人将自行承担有关损失。
（六）《行政处罚告知笔录》
【原文】《行政处罚告知笔录》“听证告知”部分，“对上述告知事项，你是否要求听证？”
【修改建议】“对上述告知事项（拟作出行政处罚决定的内容及事实、理由、依据），你是否要求听证？”
【理由】一是，“处罚前告知”部分，与“听证告知”部分，系并列的内容。“处罚前告知”这部分提及了“拟作出行政处罚决定的内容及事实、理由、依据”，“听证告知”这部分却未提及这些事项，在此情况下直接询问被告知人“对上述告知事项，你是否要求听证？”易让被告知人误认为对“听证告知”部分的第一段有权要求听证。二是，根据《行政处罚法》第四十四条的规定，此处的“上述告知事项”应理解为“处罚前告知”部分的“拟作出行政处罚决定的内容及事实、理由、依据”。
（七）《行政处罚决定书》
1、【原文】“违法行为人（姓名、性别、年龄、出生日期、身份证件种类及号码、户籍所在地、现住址/单位名称、地址、法定代表人、统一社会信用代码）”
【修改建议】“违法行为人（姓名、性别、年龄、出生日期、身份证件种类及号码、户籍所在地、现住址/单位名称、地址、法定代表人、统一社会信用代码）”。违法行为人除其名称或者姓名外的其他信息，只记载能够区别其身份的关键信息，比如违法行为人是单位的，记载统一社会信用代码（另起一行）、法定代表人（另起一行），违法行为人是个人的，记载身份证件号码（另起一行）。
【理由】笔者查阅了一些行政机关2020年以来发布的行政处罚文书式样。农业农村部《农业行政执法基本文书格式》（2020修订）以及住房和城乡建设部《城市管理行政执法文书示范文本(试行)》（2020年）中行政处罚决定书抬头关于当事人信息的记载与《文书式样》非常相似。但是，国家税务总局《修订后的税务执法文书式样（2021年）》中行政处罚决定书抬头仅记载行政相对人名称以及纳税人识别号；国家市场监督管理总局《市场监督管理行政处罚文书格式范本（2021年修订版）》中行政处罚决定书抬头记载“当事人”“主体资格证照名称”“统一社会信用代码”“住所（住址）”“法定代表人（负责人、经营者）”“身份证件号码”共6项信息，每项信息单独一行；国家医疗保障局《医疗保障行政执法文书制作指引与文书样式》（2020年）中行政处理决定书抬头记载“当事人（姓名或名称）”“主体资格证件名称及号码”“住所或地址”“（单位）法定代表人（主要负责人）”共4项信息，每项信息单独一行。
笔者认为，为显庄重，行政处罚决定书抬头记载的信息不宜过多；除用于确认当事人身份的关键信息外，其他信息在案卷材料中均可体现，无需纳入行政处罚决定书中。
2.【原文】“根据之规定，现决定 。”缺少对处罚理由的描述。
【修改建议】修改为“你（单位）上述行为违反了《×××》第×条的规定。根据 之规定，现决定 。”
【理由】一是，《行政处罚法》第四十四条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”处罚理由，是连接违法事实和处罚依据的关键环节，实践中一般根据当事人违反的义务条款内容来描述，即当事人违反了哪部法律规范的哪一条款。二是，既然在处罚告知阶段已经告知当事人“拟作出行政处罚决定的内容及事实、理由、依据”，那么在处罚决定书中描述处罚理由系理所当然，也可让当事人对处罚决定的逻辑更为了解和信服。三是，《行政处罚法》第六条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”如果在实施处罚的同时，未告知当事人处罚理由、未明示义务条款，可能导致当事人对法律规范要求的合法状态不够清楚，不利于改正违法行为，有违罚教结合原则。四是，消防救援机构在参考《公安行政法律文书式样》时需注意到，《治安管理处罚法》大量的责任条款没有相对应的义务条款，这使得公安机关很多行政处罚决定书不可能去描述义务条款。而《消防法》《消防产品监督管理规定》《社会消防技术服务管理规定》等消防法律规范则明显不同，绝大多数责任条款都有相对应的义务条款。
（八）《送达回证》
【原文】签收人一栏底部记载“签名”。
【修改建议】修改为“签名或者单位印章”。
【理由】有一些情况下单位法定代表人和授权委托人不在场，在场的工作人员认为与己无关不愿签自己名字，但可以盖单位印章。为方便此种情况下的文书送达，应允许勾选“受送达人”并在“签名或者单位印章”处加盖单位印章。
（九）《终止案件调查决定书》
1、【原文】“违法行为已过追究时效”。
【修改建议】“违法行为已过追究时效追责期限”。
【理由】根据《消防救援机构办理行政案件程序规定》第一百三十八条第一款第一项“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经消防救援机构负责人批准，作出终止案件调查决定：（一）违法行为已过追责期限的”之规定，优化原文表述。
2.【原文】“没有违法事实的”。
【修改建议】“没有违法事实的不能成立的”。
【理由】根据《行政处罚法》第五十七条第一款第三项“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚”之规定，优化原文表述。
以上完善建议，如有未尽之处，还望包涵。
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作者简介
庄 超
北京德和衡（深圳）律师事务所合伙人
庄 超，北京德和衡（深圳）律师事务所法治政府先行示范业务部主任，广东省律师协会行政法律专业委员会委员，深圳大学法律硕士校外导师，深圳市火灾防范专家库成员，深圳市律师协会社会治理法律专业委员会委员，深圳市环境监测协会标准化工作委员会委员。十五年法律工作经历，其中在行政机关从事执法、法制工作八年，长期专注于行政争议解决与政府法律顾问服务。
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徐会湖
北京德和衡（深圳）律师事务所律师助理
徐会湖，法学学士、法律硕士在读，法治政府先行示范业务部律师助理。负责协办行政案件、处理政府法律事务，兼理各类民商事诉讼业务。
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唐 祎
北京德和衡（深圳）律师事务所律师助理
唐祎，中南财经政法大学宪法学与行政法学硕士，法治政府先行示范业务部律师助理。负责协办行政案件与政府法律事务。
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