食品安全是当今公民健康安全的重大问题，但面对层出不穷的食品安全问题，我国的行政监管体制严重滞后，损害了广大公众的健康权。如何在现有体制下，构建一套行之有效的制度，努力使三聚氰胺、地沟油等事件等食品安全问题对公众的危害减到最小甚至使其绝迹？在现阶段下，构建开放的食品监管体系对于保障公众的参与权、知情权，监督监管单位及其人员依法监管具有重要作用。其中主要的措施有三个方面：一是全面制定和完善公开从田间到餐桌食品安全信息的规范体系。二是在执法上全面公开监管机关落实监管职责的具体内容。三是建立与开放的行政监管体系相配套的基础制度。

主题词：食品安全  行政监管  开放体制

 

奶业界三聚氰胺事件余音尚在绕梁，地沟油事件又迅猛袭来，卫生部、北京市面向世界征集检测地沟油的方法，据公开的消息，此检测方法目前世界无解[①]，也不知道是否会有人因为破解这一难题获得诺贝尔奖。据全国粮油标准化委员会油料和油脂工作组组长何东平估计，目前我国每年返回餐桌的地沟油有200万~300万吨，占中国人动、植物油年消费总量的十分之一。[②]根据这一权威数据，我们平均每吃十顿饭就有一顿饭食用的就是地沟油，而且根据现在的报道，除了偶尔抓几个制作贩卖地沟油的，我们对于地沟油基本是束手无策。也就是说如果你要避免不了在外就餐，地沟油就得吃下去，因为现在无法监管，即使食品企业用了地沟油也无法检测。而2002年国家颁布的《食品经营单位废弃食用油脂的规定》中已经明确要求，无论是过菜油还是地沟油，都属于废弃油脂，禁止再收购、加工成食用油脂。十年马上就要过去了，现在我们还解决不了我们不得不吃地沟油结局，到底是什么环节出了问题？对于这样绝对禁止的为什么在现实中落实不了。行政监管是如何缺位的呢？

出现这一问题，当然原因是多方面的，与我国行政体制、公务员素质，企业自律、司法的最后救济均有关系。但行政监管作为食品安全必不可少的三驾马车之一，负有的责任不能推卸。我认为，我国食品行政监管的封闭运行，公众难以参与是地沟油、三聚氰胺事件等食品安全问题频发的主要原因之一。如何在现有的体制下，制定一种严密的行政监管体系，最大限度的将地沟油、三聚氰胺等对于公民的影响减少到最小甚至绝迹？我的结论是构建开放的行政监管体系，保障国家食品安全。所谓开放的行政监管体系，就是政府的食品监管是在公民的监督之下的监管，公民有畅通的渠道获知监管的情况，也就是负有监管职责的单位及人员的监管工作在法律法规规章职责规定以后，食品安全的措施是否落实，公民可以顺畅的了解到。包括立法、执法、检查过程、检查结果，处罚案例、风险提示等等。最终使公民对于自己购买的食品、关心的食品能了解到真实的生产、销售过程及其与食品安全相关的情况。这样的目的就是使负有食品安全的单位和人员因为其身负的食品安全重任，不能也不敢不按照规定执行自己的职责。因为一旦需要公示的信息没有公示，公示的信息出现虚假时，对于负有责任的单位和人员可以说有不能承受之重的风险。比如说，没有去检测而说检测，检测的不合格而说是合格了，在众目睽睽之下，一旦批露责任者将难逃其咎。下面，笔者拟从国外食品监管的开放模式、我国食品监管的问题及应当采取体积方式建立我国开放式的食品监管体系三个方面对这一问题进行探讨。

考察国外食品安全的行政监管模式，我们注意到发达国家其行政监管模式十分注意信息的公开，便于国民参与，尊重国民的知情权，不断提高食品安全管理透明度，强调食品安全管理政策、管理措施的公开性和透明度，以增强生产者、消费者的食品安全意识，增进公众对食品安全管理的参与和监督，

欧盟从法律上规定了消费者的知情权。如《通用食品法》规定：“一旦一种食品或饲料产品被认为是有风险，当局必须把对人类和动物健康的风险特征告知公众。”从具体的实施来看，欧盟食品安全局主要通过四种方式增强食品风险评估工作的透明度。一是公开内部管理及运行程序，制定了《公开、透明、保密规定》和《透明和保密要求的实施措施》，以确保程序的透明性。公布出版各类环境风险评估、人类与动物健康安全风险评估结果以及其他的一些科学建议等，公开各类会议的日程和会议记录以及科学专家的利益声明。二是举行各类会议鼓励公众参加，并邀请消费者代表或其它感兴趣的组织来参与者，使公众可以广泛获取该局的信息。三是利用网络最大限度地促进欧盟安全局开展各项活动的可视化，可以观摩管理委员会的会议视频，了解会议进程，提供各类核心文件、讲话稿、报告等相关资料。四是通过咨询论坛，加强与各成员国和利益相关者之间的沟通交流，在科学会议和研讨会上，面对面地深入讨论，对欧盟食品安全局提出许多建议性意见。2007年，欧盟食品安全局官方网站访问量超过150万次，新闻通讯达17500条，新闻稿出版24份。[③]

日本内阁府设立的食品安全委员会网站及时公布各种食品安全信息和有关食品安全的警示，并设有专门接待普通市民的窗口，随时接受各种咨询。日本各地方政府都有负责食品安全的专门机构，对所属辖区的食品生产商和食品店进行定期检查，检查内容包括食品添加剂、残留农药和细菌等，并且随时在政府网站上公布检查结果。日本对所有农产品实施可追溯管理模式。日本农业协同组合（农协）下属的各地农户，必须记录米面、果蔬、肉制品和乳制品等农产品的生产者、农田所在地、使用的农药和肥料、使用次数、收获和出售日期等信息。农协收集这些信息，为每种农产品分配一个“身份证”号码，整理成数据库并开设网页供消费者查询。农产品有了“身份证”后，可追溯管理模式就变得易于操作。食品供货链上的所有企业会陆续加入原材料、添加剂等信息，并有义务保管这些信息３年。在零售店里，每种产品都必须醒目地标出“身份证”号码，消费者可在店内的查询终端输入这个号码，查询到有关这一产品的生产和流通信息。日本绝大多数食品企业在食品生产和加工过程中都能做到严格自律，从原料加工到出厂的每个环节都严格把关。食品企业会向消费者全面公开安全生产状况。[④]

在美国，为避免媒体对食品安全事件的炒作和误导，美国制定了行政程序法、联邦咨询委员会法和信息公开法，以法律的形式保证食品安全管理的公开和透明，让公众参与和了解食品安全管理过程。这不仅使制度更加完善、管理更加有效，而且也使公众对食品安全更有信心。FDA掌握着数百万份关于食品和药品安全的文件，包括对公司的检查结果，以及食品安全操作与管理程序手册。1971年以前，FDA只是将10%的记录公之于众。但从1971年起，该机构实施了一项新规定，使90%的文件得以公开。今天，任何人都可以在其网站上找到FDA的原始检查报告。联邦和地方政府对零售商和饭店进行检查，这些部门也会将原始的数据放到网站上。信息公开在很大程度上改善了FDA 的工作。例如，公布检查报告，可以让消费者明智地选择在哪里吃，吃什么。食品生产行业也能从报告中了解到如何适用标准，以便更好地使其行为符合法律的预期。其他学界专家能够分析数据，更好地理解食品供应的问题可能出在哪里，并就解决方案提出建议。信息披露能够帮助社会公众增强，而不是削弱对FDA的信心。[⑤]

（一）立法上的缺陷与粗疏。我国对于食品安全的开放管理，保证公民的知情权放在应有的位置。综观现在关于食品安全的最重要的法律法规，其中关于公众知情权的规定少且不具有操作性。《食品安全法》仅在第十条规定：“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”这一条并没有规定监管部门应当主动公开，而是被动公开。《食品安全法实施条例》第四条规定：“食品安全监督管理部门应当依照食品安全法和本条例的规定公布食品安全信息，为公众咨询、投诉、举报提供方便；任何组织和个人有权向有关部门了解食品安全信息。”这一规定比食品安全法的规定进了一步，似乎对消费者的保护很周到，但规定操作性很差。但我国食品管理政出多门，如果不规定那些事涉食品的信息由那个主管机关主动公开，普通的消费者很难获得所需要的信息，往往是公众去这个部门申请公开，被告知应当向另一个部门申请公开，导致消费者公开的成本很高。就像食品安全法实施条例的规定，似乎规定了监管机关的主动公开义务，称要依据食品安全法和本条例的规定公布食品安全信息，但你翻完这些法律法规，你会发现除了这两条，没有一条是关于公开的规定，或者那些信息是属于公开的信息。

   （二）封闭行政监管体系让公民很难参与了解食品安全的信息。我国的行政监管体系一直是封闭的，从食品安全法和实施条例，它的核心是行政单位的管理，对于保证公众的知情权、参与权鲜有涉及。反映在实践中，食品监管部门的工作对于公众来说也是神秘的，它是否监管，如何监管，以至于大多数监管结果也是封闭的。而国外发达国家却恰恰相反。　

（三）监管机关以升职为主要目标的价值取向让监管单位难以完全依法监管和主动监管。我国公务员体制从根本上来讲还是官本位，行政人员的待遇等与职务密切挂钩，只有升迁了，官员得到的实惠才是最多的，所以监管也是围绕这一价值目标展开的。事实上，从三聚氰胺事件可以典型的看出我国监管机关面对食品安全暴露出来的问题。据报道，当三鹿董事长田文华将三聚氰胺事件报告石家庄市政府后，对于这样的重大安全事件，石家庄市人民政府对于这一事件却在相当长的时间内拒绝向省人民政府报告。为什么在这一事件中，政府与企业的利益却放在了一起，公民的身体健康与政府的管理制度在这一私利面前，均失效了。是什么私利？事实上就是GDP！三鹿垮台了，石家庄的GDP就会大受影响，而GDP直接关系到政府官员的升迁，所以在这一利益冲突之下，石家庄市政府选择瞒报就非常合情合理了。三鹿事件反映了我们的公务员体系是一种为升迁为目的设计的行政体制，如果某个事件影响了升迁，那一般就会让升迁让道，不管该事件事涉国民健康，比如说三聚氰胺，还是事涉国民居住权利，比如说拆迁，都要向这一价值体系让道。这是一个公务员价值体系的带来的一个必然方向。而公务员体系另一个方面如果升迁无望或者对于升迁没有影响或者影响很有限的话，行政监管会尽量回避，比如说地沟油的问题，如何从源头上防止，采取切实有效的措施，因为事涉多部门，从对升迁的贡献值来讲，是一个吃力不一定能讨好的工作。在地沟油事件暴发以前，恐怕没有那一个部门来研究这个问题。地沟油也是这样，即使有明确的政策性规定，但只要没有暴露出来。所以，我们的公务员的体制和价值取向决定了我们的行政监管体制一般是滞后的，现在征集检测办法也是滞后监管的一个典型反映。

立法上的不明确具体，执行上的封闭运行，以升迁为核心的价值体系导致了我国食品监管制度无法面对也无法处理现在的食品安全问题。

（一）全面制定和完善公开从田间到餐桌食品安全信息的规范体系。需要说明的是，我在这里使用规范体系包括法律法规规章及监管机关的监管职责。如何立法，首先，公开的核心是从田头到餐桌的食品安全体系和食品的身份证制度信息，建立从田头到餐桌的全程监控的食品安全公开体系。

其次，以《信息公开条例》为依托，确立以主动公开为原则，公民申请公开为例外，严格限制保密范围的公开原则。通过国务院条例或者国务院通知的方式全面制定监管机关需要主动公开的信息，涉及公众身体健康等方面的信息必须公开。

比如说针对地沟油，关键是从地沟油产生的源头着手，建立一套监控体系。而不是在技术尚不具备的情况下，将地沟油的检测技术作为重点。而检测是地沟油已经流向社会，依据检测结果进行惩罚的环节，到了这一环节危害可以说已经造成了。如果有了食用油身份证制度，通过信用油编号很容易确定该食用油的产地及其它生产销售信息，也很容易落实身份证的真假，就比事后救济而必须通过惩戒来起到警示作用有效的多。

（二）在执法上全面公开监管机关落实监管职责的具体内容。立法层面的问题解决以后，要以细化、完善监管单位的职能为核心，将信息公开立法体系中内容具体逐项落实到具体的监管单位职能中去，依据职能负有责任的单位要向社会公示其监管公开信息的方式方法。

所有行政监管部门对职责范围内的日常检查工作逐日在网上如实公开。如工商部门每天检查了哪一个商店，发现了什么问题，如何处理；食品药品监管部门每天检查了哪个餐馆，发现了什么问题。如何处理；质监部门每天检查了哪一间食品生产厂，发现了什么问题，如何处理，等等。公众可以随时查看，既是对经营者的信用的一个考验，也是对监管者的工作的监管。

（三）建立与开放的行政监管体系相配套的基础制度。一是要畅通信息公开渠道。要充分利用网络等的优势，建立起多种信息公开的渠道。一般的行政监管单位的监管信息可以通过官方网站公布。对于对公民健康、安全有影响的食品安全信息，扩大信息公开渠道，通过电视、广播、纸质媒体等渠道全方位公开。二是畅通公民的咨询渠道。设立咨询服务人员，解答公民的疑问。三是公开检测渠道。如果公民对于自己存有疑问的食品需要检测的。要公布对于那些范围是可以免费检测的，那些是可以付费检测的。对于检测单位的名单也要公布。一旦涉及公众健康和安全的，监管单位要主动公开信息。

即使在首都北京，我们也会经常发现一些小的食品加工销售门店和一些小饭馆本来开的好好的，有时你会发现有时候一夜之间全部关门，过一两天这些门店又重新开业，继续经营。如果你向经营者打听一下，他们会告诉你某某单位通知了这两天检查。既然合法就不怕检查，怕检查就是不符合相关要求。但我们的监管部门有时就是在这样一种管理模式，知道你违法，还要让你存在。目的何在？自不待言。现在的行政管理体制造就了这样的现象。如何解决这些问题，让这些虽然方便，但危及公民身体健康的门店彻底关门。这就是我针对现在封闭的行政管理体制带来的弊端，设计开放式行政监管体系来解决诸如此类问题的初衷。

公众是对自己健康最好的维护者，监管者绝对不是！公开是最好的监督方式，也是最好的防腐剂，但愿开放式的食品监管体系早日建立。

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